——对《国家物流枢纽布局和建设规划》的理解
贺登才
中国物流与采购联合会副会长
中国物流学会执行副会长
（二○一八年十二月二十五日）
日前，经国务院同意，国家发展改革委和交通运输部联合印发《国家物流枢纽布局和建设规划》（发改经贸[2018]1886号）（以下简称《规划》）。这是贯彻党中央、国务院关于加强物流等基础设施网络建设的决策部署，为实现物流资源优化配置和物流活动系统化组织所采取的重大举措，也是首次在国家层面提出的“物流枢纽”专项规划。《规划》的发布实施，必将对打造“通道+枢纽+网络”物流运行体系，推进物流业高质量发展，建设“物流强国”，进而优化国家经济空间布局，构建现代化经济体系产生重大而深远的影响。
一、《规划》出台的背景和重大意义
《规划》的出台，是我国现代物流业发展的客观要求。经过40年发展，我国现代物流服务体系基本建立，物流基础设施条件不断完善。截至2017年底，全国铁路营业里程达12.7万公里，其中高铁2.5万公里；公路总里程477.15万公里，其中高速公路13.6万公里；港口万吨级以上泊位达2317个；民航运输机场发展到229个；规模以上物流园区超过1600个。交通与物流融合发展，物流基础设施网络基本成型，支持物流业成长为国民经济的基础性、战略性产业。但是，我们也要看到，我国的物流基础设施存在系统规划不足，布局不尽合理；枢纽地位不够，运营方式粗放；互联互通欠缺，协同效应不强等问题，多种运输方式与各类节点设施发展不平衡、全国性网络作用发挥不充分等问题。布局和建设辐射区域更广、集聚效应更强、服务功能更优、运行效率更高的综合性物流枢纽，是促进物流资源集聚、提高物流运行效率、支撑产业转型升级、区域经济协调发展的迫切需要。
《规划》的出台，是贯彻党中央国务院决策部署的重大举措。从我国物流基础设施的内部结构来看，节点建设滞后于线路，枢纽建设更是网络建设的“短板”。党的十九大报告指出，“加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设。”特别强调物流基础设施等同于水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息等“网络建设”。多年来，政府有关部门就物流发展、综合交通运输体系先后出台多项规划，但以“国家物流枢纽”为主题的专项规划还是首次编制。按照党中央国务院的要求，制定和实施《规划》，对于补齐物流基础设施短板，扩大优质物流服务供给，打造低成本、高效率的全国性物流服务网络，提升实体经济活力和竞争力具有重大意义。
《规划》的出台，是推进物流业高质量发展，建设“物流强国”的必然选择。当前，我国物流业仍然处于重要的战略机遇期，面临新的机遇和挑战。社会主义现代化强国建设的新征程，对物流业发展提出了新要求。随着“制造强国战略”的实施，需要推动现代物流业、现代供应链与先进制造业深度融合；围绕“乡村振兴战略”，需要加快构建和完善面向农业、农村和农民的物流服务网络；贯彻“区域协调发展战略”，需要统筹西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展和京津冀、粤港澳大湾区、长三角等地区物流布局；结合打赢蓝天保卫战要求，需要调整运输结构，优化物流布局，大力发展绿色物流；配合全方位对外开放战略，需要以“一带一路”为重点，打造服务全球的物流基础设施和产业供应链体系。所有这些，都需要以“国家物流枢纽布局和建设”为龙头，构建科学合理、功能完备、开放共享、智慧高效、绿色安全的国家物流枢纽网络。
二、《规划》的主要内容和突出“亮点”
《规划》分为规划背景；总体要求；合理布局国家物流枢纽，优化基础设施供给结构；整合优化物流枢纽资源，提高物流组织效率；构建国家物流枢纽网络体系，提升物流运行质量；推动国家物流枢纽全面创新，培育物流发展新动能和加强政策支持保障，营造良好发展环境等七部分。我的理解，《规划》既全面深刻，又重点突出、“亮点”频现。
一是提出了清晰的“时间表”。其中，到2020年，布局建设30个左右辐射带动能力较强、现代化运作水平较高、互联衔接紧密的国家物流枢纽，初步建立符合我国国情的枢纽建设运行模式，形成国家物流枢纽网络基本框架。到2025年，布局建设150个左右国家物流枢纽，推动全社会物流总费用与GDP的比率下降至12%左右。并实现高效物流运行网络基本形成，物流枢纽组织效率大幅提升，物流综合服务能力显著增强的目标。到2035年，依托国家物流枢纽，形成一批具有国家影响的枢纽经济增长极，将国家物流枢纽打造成为产业转型升级、区域经济协同发展和国民经济竞争力提升的重要推动力量。三个阶段的划分既符合国家重大发展战略，又紧密结合物流业实际，具有较强的可行性。
二是描绘了明确的“落地点”。《规划》统筹考虑国家重大战略实施、区域经济发展、产业结构优化升级等需要，结合“十纵十横”交通运输通道和国内物流大通道基本格局，选择127个具备一定基础条件的城市作为国家物流枢纽承载城市，规划建设212个国家物流枢纽。包括41个陆港型、30个港口型、23个空港型、47个生产服务型、55个商贸服务型和16个陆上边境口岸型国家物流枢纽。并对国家物流枢纽规划建设提出了区位条件良好、空间布局集约、存量设施优先、开放性公共性强、服务功能完善、统筹运营管理、区域协同联动等具体要求。为此，《规划》列出的“国家物流枢纽承载城市专栏1”，依据充分，层次分明，类别清楚，一目了然，便于各地对号入座。
三是勾画了具体的“施工图”。《规划》在第四、第五和第六部分分别设立三个专栏，对国家物流枢纽布局和建设提出了具体工程和明确要求。其中专栏2“国家物流枢纽资源整合工程”，列出了“国家物流枢纽建设运营主体培育工程”和“国家物流枢纽联盟工程”。专栏3“国家物流枢纽服务能力提升工程”，列出了“内陆集装箱体系建设工程”“枢纽多式联运建设工程”“枢纽铁路专用线工程”和“枢纽国际物流功能提升工程”。专栏4“国家物流枢纽创新驱动工程”，列出了“枢纽经济培育工程”“枢纽业务模式创新培育工程”和“智能快递公共枢纽建设工程”。三个专栏共九项工程，都有具体的建设要求和完成时限，只待细化落实，照图施工。
总体来看，《规划》指导思想明确，内容丰富具体，重点突出聚焦。建议大家通读全文，全面领会。
三、推进《规划》落地的一些想法
总体来看，《规划》意义重大，重点突出，针对性强，是我国物流基础设施网络的布局大纲和建设指南。一份规划，九分落实。全面落实《规划》，不仅是政府有关部门的责任，也是摆在全行业以及各利益相关方的重点任务。
一要加强《规划》的权威性、严肃性。《规划》经国务院同意，国家发改委和交通运输部两部门发布，具有相当权威性，要认真维护其严肃性。《规划》要求，各地区、各部门要按照职责分工，完善细化相关配套政策措施，认真落实规划各项工作任务。各省级发展改革部门要会同交通运输部门，根据本规划和相关工作要求，指导承载城市结合城市总体规划和本地区实际编制具体方案，并对照有关要求和重点任务，积极推进枢纽规划建设。要研究制定国家物流枢纽网络建设实施方案，建立定期评估和动态调整机制，对长期达不到建设要求或无法有效推进枢纽实施的承载城市要及时调出。建议对于《规划》确定的国家物流枢纽，一定要有强制性规划，并进行用途管制。一经确定为枢纽用地，不论政府和企业都不得随意变更。
二要加强《规划》的政策性、支撑性。国家物流枢纽布局和建设是一项政策性很强的工作，需要适宜的政策环境来支撑和保障。《规划》提出，要优先利用现有物流园区特别是国家示范物流园区，以及货运场站、铁路物流基地等设施规划建设国家物流枢纽。对于业内普遍关切的土地支持政策，《规划》明确，对国家物流枢纽范围内的物流仓储、铁路站场、铁路专用线和集疏运、公路等新增建设项目用地，允许使用预留国家计划；地方相关部门审批、核准、备案的，由各省（区、市）计划重点保障。鼓励通过“先租后让”、“租让结合”等多种方式供应土地。对因建设国家物流枢纽需要调整有关规划的，要积极予以支持。对于铁路划拨用地用作物流相关设施的，也有新的盘活使用政策。此外，对于持续深化物流领域“放管服”改革，优化枢纽培育和发展环境，加大投资和金融支持力度等都有新的表述。如果《规划》提出的政策措施能够切实落实，将可以有效保证国家物流枢纽布局和建设的需要。
三要加强《规划》的组织性、协调性。《规划》提出，要充分发挥全国现代物流工作部际联席会议作用，建立国家物流枢纽培育和发展工作协调机制，统筹推进全国物流枢纽布局和规划建设工作。要求国家发展改革委、交通运输部要会同要有关部门加强统筹协同和工作指导，及时协调解决规划实施中存在的问题。关于“国家物流枢纽联盟工程”，《规划》提出，发挥行业协会等作用，支持和推动枢纽建设运营企业成立国家物流枢纽联盟。发挥骨干企业网络化经营优势，推动国家物流枢纽之间加强业务对接，积极推进要素流动、信息互联、标准协同等合作机制建设。对于国家物流枢纽布局和建设这样庞大的系统工程，离不开强有力的组织协调工作，这是《规划》能否真正落地的关键所在。
中国物流与采购联合会作为行业社团组织，我们参与了《规划》的部分调研工作。在推动《规划》落实的过程中，我们将按照党中央、国务院统一部署和有关部门的安排，继续深入调查研究，积极反映企业诉求，主动协助政府做好信息互联、标准协同、统计分析和联盟组建等委托事项，为推动《规划》落地更好发挥桥梁和纽带作用。